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加强府际协调应对重大突发公共危机事件

  自然风险和人造风险交互叠加引致的重大突发公共危机将在某种程度上影响国家治理的秩序,导致经济社会运行机制中断或瘫痪。重大突发公共危机事件应对必然是国家治理体系现代化的重要环节,这不仅直接关系到国家的稳定和发展,更关系到人民的生命和财产安全。需要特别关注的是,全球化、信息化背景下的重大突发公共危机事件逐渐从单一型向复合型转变,日益呈现“脱域化”特征。“脱域”复合型重大突发公共危机事件的应对要强化地方政府的危机应对责任,也要实现府际之间的高效协调和有力协作,从而保障不同层级政府的危机治理能力协同输出。

  由新型冠状病毒引发的全国性重大突发公共危机事件就明显呈现复合型和脱域化的特征。这就要求既要强化湖北等重点疫区地方政府的地方责任,又需要省际等不同层级政府间做好协调和协作。

  突发公共危机事件遭遇到传统行政区划的刚性约束。如果无法实现相对绝缘的有效地方治理,突发事件源爆发后将和自然、社会系统的相关介质相互作用产生若干依次和并行的次生事件,形成明显的“脱域”情况,乃至形成重大突发公共危机事件。一方面表现为重大突发公共事件的脱域性。从突发事件源与介质结合引致次生事件,再到多个次生事件非同步性爆发形成扩散。根据重大突发公共危机事件衍化的过程性特点,地方政府及相关部门应在突发事件源与介质发生作用之前或之中加以干预,实现相对“绝缘”的治理空间状态。由此也可以看出,突发事件源所在地的政府公共危机治理所扮演的重要角色。

  另一方面,从某种意义上来看,我国的现行行政区设置仍然具有传统农业社会的影子,而我国《突发事件应对法》等相关法律规定在一定程度上受其影响。特别是分级管理与属地管理的结合,表现为根据突发公共危机事件严重程度进行行政层面的分级领导。这依然涉及如何实现信息共享与传输、决策科学与时效性的问题,需要府际间的有效协调和协作。事实上,在应对重大突发公共危机事件中,不同层级政府间理念和利益结构并不相同,其考察视角和考察范围亦存在较大差别,围绕如何有效应对重大突发公共事件必然会涉及一系列互动策略,从而影响“脱域”公共危机治理的走向及效能。

  重大突发公共危机事件应对中的府际协同困境主要是由应对理念和利益结构差异形成的。第一,应对理念的差异。政府部门及人员的应对理念对政府的运行过程、方式和结果产生深刻的影响。因此,重大突发公共危机事件的应对理念是政府能否有效应对的关键因素之一。如果政府缺乏合理科学的应对理念,就难以形成系统化的应对路径和手段,那么危机的应对就难免麻痹大意、流于形式。如果府际之间无法在应对上取得理念上的一致,行动协作就是奢望。第二,部门利益的牵绊。地方政府有三重身份,产生相应的利益归属关系,即作为中央政府的下属单位,代表全国公共利益;作为辖区地方政府,代表地方公共利益;作为政府组织,代表组织利益。地方政府的行动策略选择规约于上述目标函数的组合,最理想的状态是三者的重合域。

  面对如此严峻的治理情境,一些缺乏深刻思想认识和知识储备的政府官员难以有效应对,往往囿于传统常规公共事务的处理理念和模式之中,必然会“水土不服”,出现形式主义和官僚主义的现象。应对重大突发公共事件既要求政府部门和官员强化属地管理,做到守土有责;更需要实现府际之间的有效协调与通力协作。同时,必须警惕形式主义和官僚主义的问题。当重大突发公共危机事件爆发时,防控措施的执行力至关重要。由此,必须依靠强有力的行动指南,强化问责监督,将防控措施落实到位,从而实现相对及时的危机响应。

  基于以上分析,可以发现府际关系的有效协调是重大突发公共危机事件应对的关键维度之一。要促成有效的府际协调,首先,要制定和落实应对重大突发公共危机事件的府际联动预案,使突发公共危机事件的府际合作应对按照既定轨道进行,避免乱而无序的状态。其次,优化府际间的组织联动协作机制,破解“块块”和“条块”间的分割。具体而言,可基于重大突发公共危机事件类型和影响程度,建立由不同层级党委和政府统一领导的,相关地方政府和职能部门参与的应对机构(譬如,指导组、领导小组和指挥部等),配置相应的权力与资源。例如,在此次新冠肺炎疫情引发的危机中,党中央和国务院充分认识到疫情的严重性,制定并形成了全面动员、全面部署、全面加强疫情防控工作的局面,便展现了党委和政府统一领导的组织联动协作机制。再次,打破信息“孤岛”,强化信息收集,实现信息的传输、共享和集成,最大限度地抑制重大突发公共危机事件的不确定性,提升应对的科学性。最后,强化对官员的有效激励和责任问责,既让有担当、有能力的官员能够脱颖而出,又有效化解一些地方政府部门和官员的“不作为”和“乱作为”的现象。在面对这次新冠肺炎疫情所引发的重大突发公共卫生事件中,中国有信心也有能力,通过现代化的治理理念与手段克服艰难险阻,战胜疫情。


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